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政策选择决定中国现代化向何处去

2021-02-24  作者:中国人民大学经济学院党委书记兼院长 刘守英

  近期,党的十九届五中全会公报提出了“十四五”时期经济社会发展主要目标。当前中国城市的发展到了一个前所未有的高度。下一步怎么走?全会提出,“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化。”在“十四五”这个关键阶段,无论是城乡关系还是人地关系,都将发生一些实质性的改变——我们的城市将越来越回归本质,而我们的乡村则将拥有其本该拥有的东西——体面。
 
  城:“十四五”期间中国经济发展的动力还是在城市
 
  在当前大的国际形势下,中国经济要找出路和机会。“十四五”期间,原来高速度的城市化模式支撑发展的动能,解决发展中的问题的背景已经发生了变化。城市化速度一定会放缓,原来靠土地融资来推进城市化的模式也行不通了。但经济发展的基本规律显示,乡村创造的GDP在整体财富创造的份额是下降的,接下来对经济增长做贡献的主要还是在城市。那么,我们应该如何看待和理解城市在“十四五”期间,作为整个经济发展动力的问题呢?
 
  第一,要考虑往里面装什么样的经济。上一轮城市的物质形态,是整体经济的主要来源,例如房地产。但城市接下来应该回归它的本质——城市是一个人流,知识,思想,创新集聚的地方。重要的是在这里发展创新活动,提高创新密度,然后把这些创新知识所转化的产业发展起来,比如科研等创新密集的产业,以升级城市产业。就从这一点来讲,下一步中国的城市会急剧分化,有创新科研能力的和产业升级能力强的城市,就会在竞争中胜出。反之,就会面临很大的麻烦。也就是说,“十四五”期间中国城市的“生死线”可能就会划出来,有一些城市能活得很好,有一些城市可能就会很“难受”,有的城市甚至会“死掉”。
 
  照这个逻辑,“十四五”期间城市的行政边界也会改变。我们现在的城市是行政级别主导的,行政级别高的城市,资源支配能力就更强,比如规划权力,卖地权力以及对人的管辖权力等。但如果接下来城市本质发生了变化,“十四五”期间人的流向会打破原来的以行政配置资源或行政主导的城市发展模式,包括行政边界,城市的整合都会变化。人们会不断地根据自己对城市的评价及其在城市中可寻求的机会来选择去留。人一旦开始动起来,对整个城市的配套,规划,治理,产业,都会带来非常大的改变,这些可能是“十四五”期间最大的变数。但现在我们整体上应对这些问题和挑战的理论准备是不足的,甚至连意识都不足。
 
  第二,不是所有的城市产业都适应未来新的变化,或者都能应对未来的变化。现在很多城市的产业都非常传统,如果不能升级,城市就和新一代人的需求对不上了。原来在城市里的人,没有那么多对工作,对平等的要求。新进入的人群却不一样,他们对城市的要求都非常高。老一代人能容忍的,新一代人容忍不了。所以我们整个城市的产业,有的地方就能升级成功,有的地方可能就会“死掉”。
 
  第三,城市能够提供什么样的便利措施,生活成本和公共服务。城市要提供基本的公共服务,我们现在的基本公共服务主要是提供给本地人的。未来的情况是人口高度流动,人选择城市的去向。如果城市的基本公共服务不能作为有效供给,尤其是不能对那些原来没有覆盖的人形成有效供给的话,这些人也会选择,要么离开,要么就不会进入。所以下一步城市的服务对未来发展转型也有很大影响。
 
  城-乡:核心应是城市,城市的延伸带和乡村之间的关系
 
  “十四五”期间另一个重大变化,就是城乡循环的问题。“十四五”期间讨论城乡关系,核心应该是城市,城市的延伸带和乡村这三者之间的关系。城市和乡村如果完全对立发展,这个模式是有问题的。我们的城市化率才50%一60%,乡村就衰败了。
 
  全球基本规律是城市化到50%以后开始出现郊区化,郊区化的原因,推动力量是城市的高房价,快节奏,焦虑的空气,最后带来的是大家重新思考和选择。从世界经验看,最初的人是从乡村流向城市,产业也聚集在这里,但过一段时间后,城市的人可能要往乡村跑,产业就往乡村去分散,所谓的郊区化就是城乡融合。
 
  所以“十四五”期间另一个非常重要的变化,就是城市会向乡村延伸,形成城市延伸带。我们从人口流向来看,同样是这个情况。有人说城市化和乡村振兴是两个引擎,但仔细去想,从城到村的整个链条里,经济机会还是在城市,人往城市走还是“十四五”的主流。农村的人想着城市有机会,又想在不太远的地方改善他的状态,基于对经济机会和生活的选择,就会往城市延伸带走。
 
  城市延伸带将是“十四五”期间整个城乡融合的主要区域和主战场,产业延伸的主要区域,也是人口居住和生活延伸的主要区域,也可能是未来乡村的人进入城市后,能够选择落脚的主要区域。
 
  首先,我们要改变上一轮城市高速发展把乡村甩开距离的状况。这也是我理解的“十四五”期间乡村振兴的核心——让大多数村庄体面,有基本的公共服务,基本的保障和适宜的居住环境,再就是养老,这些是乡村的重点,一定要找对路。未来的情况可能是大多数乡村是体面的,少数乡村是活化的,保持它的活态,这部分估计占10%左右。
 
  其次,乡村的产业应该有一些重大的革命性的变化。一个是城市延伸带来的产业的发展,另外一个就是乡村的农业应该是复兴的。无论是体面的村庄还是活态的村庄,如果产业不能有革命性的变化,谁来都会跑。一些活态的村庄则要恢复其传统的乡土工业,但不需要搞大规模的产业园区。我们现在讲的一,二,三产业融合不是所有的村庄都能做到的。很多地方曾经搞旅游现在不行了,因为没有支撑。旅游的村子要有特殊的人文历史,有奇特的自然风光,不是人造出来的。
 
  再次,要理解乡村的演化是个长期工程。就从现在村庄本身来看,大多数农民是要离开的,所以整个乡村的演化需要几代人的过渡。这一代,二代,三代基本上就决定了整个中国村庄演化的新进程:只要农一代在,村庄就还在;农二代属于两边拉,城市的拉力更强一点,但如果我们的政策导向最后让他们回到村子,他们也会回的,因为在城市落不下来,但后果是整个中国的城乡关系就不可能有大的调整;而农三代基本上就不会回去了。整个村庄的演变历程就是这三代人的事,这期间就决定了中国村庄的格局,城市应该把人向城市拉,很多政策就不能再有歧视性。对农一代是要让他体面,对农三代的政策就应该是跟城市人平权。
 
  乡:中国农民未来怎么办
 
  第三个问题更重要,中国未来农民怎么办?这可能是“十四五”期间必须要考虑的一件事:中国农民的未来。长期以来我们在农民问题上,一直没有一个让农民成为城里人的制度设计。我们的政策设计基本上一直想着农民还会回去,应该回去。如果一个国家的农民一直是这样,这个国家的现代化就难以实现。
 
  怎么解决农民进城后的问题,让他们在城市里落下来,突破口在哪里?
 
  最起码要按代际来做分解。首先就是农三代——出生在城市里,生活方式完全城市化,觉得自己跟城里人没有什么不一样,可是制度上不一样。这些孩子会长大,政策要去弥补这个国家未来巨大的裂痕。
 
  农三代的平权应该从教育平权开始。教育问题不解决,农民是不可能在城里落脚的。农二代落脚城市最需要解决的是居住的平权。中国现在有工作机会,他们也有一定的购买力,只要适当的住房公共政策跟上,这些人就能够在城市落脚。有了教育权和居住权,农民在城乡之间可以自主选择回乡还是留城,这就是农民的选择权了,把选择权交给农民。
 
  所以农民的去向,取决于我们对待农民的基本理念,“十四五”期间是农民现代化的一个重要窗口,取决于对农民进城还是回村的政策选择,这些政策选择决定了整个中国现代化在这个关口到底向何处去。
 
  《齐发国际网址》总第1743期3版
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